Pablo Iglesias anunció la semana pasada que preparan su Ley animalista «para dentro de unos meses». Decenas de cazadores, preocupados por este anuncio, nos han preguntado si el Gobierno puede usar el poder que le concede el estado de alarma para aprobar esta norma. Nuestro experto en derecho cinegético responde a esta pregunta.
Por Jaime Valladolid. Abogado especializado en Derecho Cinegético y Medioambiental / www.jaimevalladolid.es
Hace unos días, el vicepresidente del Gobierno, Pablo Iglesias, anunciaba que tiene previsto lanzar una Ley de Bienestar Animal «en los próximos meses». Esta promesa responde a la promesa electoral de su partido, el cual ya anunció que esta ley animalista debía ser «referente para la defensa de los animales domésticos, pero también de los salvajes».
Sin conocer más detalles sobre el contenido de dicha propuesta, lo cierto es que la ampliación de un régimen de protección a los animales salvajes –entre los que se encuentran los cinegéticos– podría suponer un verdadero conflicto con la práctica de la caza, una actividad totalmente legítima y legal.
¿Puede aprobarla el Gobierno durante el estado de alarma?
Es casi imposible. Desde el punto de vista jurídico, lo primero que “chirría” es el ámbito competencial, pues son las comunidades autónomas las que tienen competencia exclusiva en esta materia.
De hecho, en la actualidad cada una de las comunidades cuenta con su propia ley de protección o bienestar animal. Sin duda, sin entrar en un mayor análisis al respecto, la aprobación de esta ley podría significar la invasión de las competencias autonómicas y, por ende, una notoria inconstitucionalidad.
Dicho esto, dejando a un lado esta trascendental cuestión de fondo y centrándonos en el prisma netamente procedimental, lo cierto es que nuestro ordenamiento jurídico vigente únicamente posibilita la aprobación por parte del Gobierno de disposición con rango de ley de manera excepcionalísima, siempre que cumpla ciertos requisitos.
Nuestra Constitución incluye dos tipos de normas, con rango de ley, que pueden ser dictadas por el Gobierno: el decreto ley y el decreto legislativo.
La vía del decreto ley
En primer lugar, el decreto ley es toda disposición, de carácter provisional, dictada por el Gobierno de la Nación, con rango de ley. Tal y como establece el art. 86 CE, únicamente podrán dictarse por el Gobierno si no afectan al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Titulo I, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general. Y para su dictado siempre debe acreditarse su extraordinaria y urgente necesidad.
Además, el decreto ley deberá ser inmediatamente sometido a debate y votación de la totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.
Así pues, es evidente y notorio que el Gobierno no podría dictar un decreto ley para aprobar una Ley de Bienestar Animal durante el estado de alarma, pues difícilmente puede certificarse esa extraordinaria y urgente necesidad, así como su carácter provisional.
¿Y con un decreto legislativo?
Por otro lado, nos encontramos con el decreto legislativo, que requiere para su dictado que las Cortes Generales deleguen en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no restringidas por leyes orgánicas.
Por ejemplo, el Gobierno aprobó el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, en virtud de la autorización contemplada en la disposición final segunda de la Ley 5/2013, de 11 de junio, por la que se modifica la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, y la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.
En el caso que nos ocupa, no se contempla ninguna habilitación o autorización de análoga naturaleza que posibilite al Gobierno dictar decretos legislativos en esta materia concreta.
¿Qué proceso seguirá entonces?
La tramitación ordinaria de la Ley de Bienestar Animal requeriría de la presentación de un proyecto de ley o de una proposición de ley ante el Congreso de los Diputados.
En este supuesto, es el vicepresidente del Gobierno quien ha anunciado la iniciativa, por lo que a priori nos encontraríamos ante un Proyecto de Ley que debe ser aprobado previamente por el Consejo de Ministros antes de su remisión al Congreso de los Diputados.
Al mismo tiempo habría de acompañarlo de una exposición de motivos, así como todos lo estudios de la Administración para la preparación del texto y los informes de instituciones públicas (Consejo de Estado, etc.) y organizaciones privadas representativas de intereses afectados por la norma.
Posteriormente, una vez recibido el Proyecto, la Mesa del Congreso ordenaría su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales y su envío a la Comisión correspondiente. Desde dicha publicación, los grupos parlamentarios dispondrían de 15 días para presentar enmiendas (parciales o de totalidad) al texto. Posteriormente se produciría su debate y deliberación en el Pleno del Congreso.
La segunda fase de la Ley de Bienestar animal
La segunda fase de la tramitación ordinaria de la Ley se llevaría a cabo en el Senado, el cual, una vez recibido el texto del Congreso, tendría dos meses para aprobar el texto del Congreso, introducir enmiendas o interponer un veto que habría de ser aprobado por mayoría absoluta.
Por término medio, un proyecto de ley tarda unos cinco meses desde que el Consejo de Ministros lo envía al Parlamento hasta que, aprobado definitivamente por el Congreso, sancionado y promulgado por el Rey y publicado en el BOE, se convierte en Ley.
En el caso que nos ocupa ni siquiera se ha aprobado ningún Proyecto de Ley al respecto por el Consejo de Ministros, por lo que difícilmente podría aprobarse esta Ley durante la vigencia del estado de alarma.
¿Y la reforma del Código Penal de Unidas Podemos?
Por otro lado, tampoco podemos perder de vista la Proposición de Ley presentada por el Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea, admitida a trámite por la Mesa del Congreso de los Diputados a principios de 2018, que pretende la modificación del Código Penal con el fin de extender la tipificación de los delitos de maltrato animal a la fauna salvaje. Sin duda, la aprobación de dicha Proposición de Ley también podría poner en riesgo la práctica de la actividad cinegética.
Su tramitación ha de efectuarse conforme a las reglas establecidas para las Leyes Orgánicas (art. 81 CE). Se trata de un procedimiento especial que concluye con la votación final del Pleno del Congreso de los Diputados y cuya aprobación requiere alcanzar la mayoría absoluta –176 votos positivos–.
Además, si el Senado opusiese su veto, para el levantamiento del mismo por el Congreso –ratificando el texto inicial– se necesitaría inexorablemente la mayoría absoluta del mismo.
Asimismo, si el Senado introdujese enmiendas, el texto habría de ser sometido a una nueva votación de conjunto tras su aceptación por el Congreso de los Diputados. De este modo, para que se aprobase el texto enmendado se exigiría la mayoría absoluta del Pleno del Congreso. Si no se alcanzase dicha mayoría, quedaría ratificado el texto inicial del Congreso y rechazadas todas las enmiendas del Senado.
La última modificación del Código Penal duró casi dos años
La última gran reforma de nuestro Código Penal se produjo en el año 2015. En este caso, el Proyecto de Ley Orgánica se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales en octubre de 2013 y la publicación definitiva de la Ley Orgánica se produjo el 31 de marzo de 2015. Por lo tanto, su tramitación se dilató en el tiempo durante casi dos años.
No obstante, en el caso que nos ocupa, no se ha presentado ningún Proyecto de Ley Orgánica, sino una Proposición de Ley por parte de un grupo parlamentario. Previsiblemente, esta circunstancia sí podría tener repercusiones jurídicas, puesto que evitaría la emisión de informes de los organismos consultivos, simplificándose así los trámites y acortándose los tiempos para su aprobación.
¿Procede su tramitación como Proposición de Ley o requiere un Proyecto de Ley Orgánica?
En estos últimos meses, el Gobierno ha reconocido que pretende modificar el Código Penal en materia de sedición y rebelión y en el ámbito de los delitos sexuales. De hecho, al parecer, ha encargado al ministro de Justicia la elaboración de un anteproyecto que contemple dichas reformas.
Por lo tanto, lo jurídicamente procedente sería que la tramitación se hiciera conjuntamente a través de un Proyecto de Ley Orgánica que recoja todas las modificaciones del Código Penal que pretendan llevarse a cabo, incluida la relativa a los delitos de maltrato animal.
De este modo, se evitaría el procedimiento “exprés” y sería preceptiva la emisión de informes por parte de los organismos consultivos, lo que se traduciría en que la tramitación de la Ley Orgánica hasta su aprobación se demoraría, como mínimo, un par de años a contar desde la publicación del Proyecto de Ley Orgánica. Lógicamente, llegamos a esta conclusión en atención al tiempo que tardó en aprobarse la última gran modificación de nuestro Código Penal en el año 2015.
No parece que vaya a ser rápido
De hecho, en el supuesto más extremo, aunque se llevase a cabo una reforma individualizada de los delitos de maltrato animal por la vía de la que la Proposición de Ley, no sería previsible que su aprobación fuera mucho más rápida.
En este sentido, la última reforma a menor escala de nuestro Código Penal se produjo en marzo de 2019 y tuvo como origen una Proposición de Ley presentada por el Grupo Parlamentario Popular relativa a la tipificación de los delitos por imprudencia en la conducción de vehículos a motor. En este caso, la tramitación hasta su aprobación también se demoró dos años.
Por lo tanto, a la vista de los antecedentes, no parece factible que la Ley animalista pueda llegar a aprobarse durante la vigencia del estado de alarma.
¿Se alcanzaría la mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados?
Aunque Sánchez fue elegido en segunda votación con 167 votos a favor, previsiblemente esta reforma podría tener el visto bueno de la Cámara porque entonces ERC (14 diputados) y Bildu (5) se abstuvieron.
Si estos grupos parlamentarios apoyaran la modificación sumarían 186. Así pues, incluso si grupos como PRC o Teruel Existen no se sumasen, la reforma saldría adelante con un margen más que suficiente.
