Por Carlos María López Espadafor, catedrático de derecho financiero y tributario, Universidad de Jaén.
En los parques nacionales se abaten animales para controlar la población de ciertas especies. Esto es una realidad y nunca se ha puesto en discusión por los técnicos que los gestionan que deba seguir siendo así. Seguramente, es un dato sobre el que no tiene especial conocimiento la sociedad.
No pretendo aquí cuestionar este dato, ni someterlo a discusión, sino simplemente analizar si la gestión de esta actividad se está llevando a cabo desde los parámetros que la Constitución española y demás normas que regulan la gestión de los gastos públicos imponen al legislador y a la Administración. Se trata de analizar si los principios forjados por la ciencia jurídica y la Hacienda Pública se están respetando en la gestión de estos espacios naturales protegidos o si, por el contrario, se les está causando un quebranto económico a las cuentas de las que los poderes públicos deben responder ante los ciudadanos, contrario a lo que impone el derecho al respecto.
La respuesta que podríamos dar cualquiera a la pregunta de si se debería permitir la caza en los parques nacionales seguramente dependería en gran medida de nuestra totalmente respetable aceptación o repulsa ante el fenómeno de la caza. No nos detendríamos demasiado, en la mayoría de los casos, en la consideración de importantes cuestiones que influyen en la respuesta y en si estamos informados de cómo se está cazando realmente en la actualidad en estos espacios naturales de más elevada protección.
Más allá del sentimiento o reacción instintiva que pueda generar en cualquiera esta cuestión, es necesario dar una respuesta rigurosa en base a los parámetros constitucionales que resulten aplicables. Éstos representan el primer marco de referencia en la articulación de la regulación de cualquier cuestión en la sociedad.
El artículo 45.2 de la Constitución exige que los poderes públicos velen por una “utilización racional de todos los recursos naturales”. Debemos ponerlo en relación con lo establecido en su artículo 31.2, donde se dispone que “el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”.
¿Cómo se caza en los parques nacionales?
Ante la falta de extensión suficiente e ilimitada de los parques nacionales, varios factores determinan que se cace en ellos, como el inevitable entorno de explotación humana y la falta de predadores naturales de algunas especies. Es necesario controlar el crecimiento de ciertas poblaciones animales, que podría favorecer la difusión de enfermedades y ocasionar daños no sólo en la riqueza natural del parque, sino también en el entorno agrícola y ganadero.
En ocasiones, se permiten cacerías colectivas por los vecinos del lugar para eliminar, por ejemplo, jabalíes o ciervos. Es el caso de las batidas o monterías que, para estas especies, se autorizan a los cazadores de los municipios del Parque Nacional de Sierra Nevada. En otras, se contrata a personal específicamente dedicado a eliminar los ejemplares que sea necesario cazar, buscando el equilibrio entre sexos y edades de los animales de las especies cazables. Es lo que sucede en ese mismo parque en relación a la cabra montés, que es la especie por la que se pagan los precios más altos en el panorama cinegético español.
En este segundo caso, se genera un gasto público que debe ser afrontado para el control de las poblaciones animales. Un gasto público que podría evitarse o compensarse y convertirse en ingreso público. Así, lo que era un coste, a sufragar con fondos pagados con nuestros impuestos y que así no pueden destinarse a otra necesidad pública, puede convertirse en una fuente de ingresos públicos que haga que los parques nacionales sean más sostenibles o incluso destinarse a cubrir otras necesidades públicas carentes de financiación o de mayor urgencia.
Si es necesario eliminar una serie de animales (cazables) se podría conseguir el mismo control de las poblaciones recurriendo a cazadores particulares, siempre bajo la supervisión de un agente público que determine qué ejemplares pueden abatir. Estos cazadores pagarían por la captura. En el caso de algunas especies –como por ejemplo la cabra montés– normalmente se pagan elevadísimas cantidades, del orden de miles de euros, graduándose en función del animal abatido.
Para ver las cifras que la caza puede generar en el ámbito público y en favor de pequeños municipios o juntas vecinales, constituyendo en ocasiones su principal fuente de ingresos, puede consultarse nuestro estudio Los ingresos públicos derivados de la actividad cinegética: estudio comparativo de Jaén como provincia de importancia cinegética .
Como análisis más amplio sobre los antecedentes en la materia, sugerimos también el libro colectivo que dirigimos, bajo el título de Fiscalidad local y protección del medio ambiente (Centro de Estudios Municipales y Cooperación Internacional, Granada, 2012).
Por poner algún ejemplo de pequeño municipio con amplia tradición cinegética, centrándonos exclusivamente en un caso de caza bajo gestión pública, podríamos fijarnos en el municipio de Boca de Huérgano en León, dentro de la Reserva Regional de Caza de Riaño. Este pequeño municipio, de algo más de 450 habitantes, ha obtenido algunos años por la caza en su término municipal, realizada por cazadores particulares y gestionada por la Junta de Castilla y León, cantidades que han llegado a superar los 250 000 euros.
El sistema actual de gestión de los parques nacionales se aparta de un sistema de gran raigambre y tradición en la gestión de los espacios naturales protegidos, como se puede contrastar en nuestro estudio Los ingresos públicos por la caza. También puede verse al respecto nuestra investigación Cuotas devengadas por la caza en espacios naturales bajo gestión pública (Revista de Hacienda Local, n. 89, 2000). El sistema propuesto para los parques nacionales se sigue actualmente en parques naturales y reservas de caza de la inmensa mayoría de las comunidades autónomas donde existen especies cazables en esos espacios.
La estrategia propuesta generaría ingresos, frente a una mera generación de gastos. Si quien elimina ese mismo animal es una persona contratada, se está generando un gasto contrario a lo que exige la referida normativa. Los fondos generados podrían ser destinados a cubrir la mejor financiación y mayores cuidados del parque nacional o, incluso, podrían destinarse a cubrir otras necesidades públicas de hasta mayor urgencia o necesidad en algunos momentos.
Además, la estrategia propuesta no supondría una pérdida de puestos de trabajo. Los mismos empleados o agentes que ahora se encargan de eliminar esos animales podrían ocuparse de acompañar a los cazadores particulares individualizando qué pieza pueden abatir y cuál no, sistema que se utiliza en muchos espacios naturales bajo gestión pública desde hace bastantes décadas.
Reordenar los gastos en tiempos de crisis
Estamos atravesando momentos de incuestionable crisis económica a raíz de la pandemia de covid-19. La recuperación no será fácil y, en el complicadísimo escenario económico que se nos plantea, será necesario elegir qué necesidades públicas es prioritario atender.
Mientras dure la pandemia, el gasto sanitario debe ser la prioridad y debe venir seguido de una atención a las necesidades que el paro va a provocar en tantísimas familias. La pregunta será si tal ingente necesidad de mayor atención a ayudas sociales permitirá seguir destinando el mismo volumen de ingresos a gastos de espacios naturales protegidos.
Pensemos además, que con varios ejemplares de las especies mejor pagadas, como por ejemplo el macho de cabra montés, en función de sus precios habituales de mercado, ejemplares que de todos modos se iban a eliminar, se podría obtener una cantidad equivalente a lo que cuesta el sueldo de un profesional de la medicina durante un año. De esta forma, es un deber constitucional gestionar esas cantidades de la forma que más beneficie al ciudadano.
Para evitar cualquier menoscabo en la financiación de estos espacios, su gestión debe realizarse de manera más sostenible. Una herramienta podría ser, como hemos apuntado, que, en lugar de simplemente gastar en profesionales para controlar las poblaciones de animales, sean cazadores los que paguen por hacerlo. Pensemos que los animales que sea necesario abatir van a ser cazados igualmente. Esta estrategia dotaría de mayores recursos a los parques nacionales para su protección y al entorno de los mismos para el desarrollo sostenible de las poblaciones y la mejor atención de sus necesidades.
Algunos parques nacionales –primero gestionados estatalmente, después con competencia autonómica– eran antes reservas nacionales de caza –después reservas regionales–, donde se obtenían importantes ingresos por la caza. Cambió la forma y sujetos que podían cazar, pero se siguió cazando.
La línea de actuación propuesta podría representar la vía más adecuada para la protección del medio ambiente dentro de los referidos parámetros constitucionales de sostenibilidad, siendo un tema abierto a la discusión, especialmente en tiempos como éstos, de mayor necesidad de ingresos públicos. Más allá de la inevitable reacción repulsiva que la palabra caza puede ocasionar en muchas personas, dándose ésta de todas formas, la duda es cómo debe gestionarse y el Tribunal de Cuentas podrá fiscalizar si tal gestión está respetando los parámetros constitucionales de gestión del gasto público.
Se trata, en definitiva, de revisar el modo de gestión del gasto público, siguiendo un mandato constitucional que va más allá de cualquier cantidad, representando un problema jurídico-conceptual ante el deber de los poderes públicos de velar por la mejor gestión de hasta el último céntimo en cualquier rama de actividad de la Administración. Para ello sería necesario modificar en este sentido la normativa tan restrictiva de la gestión de la caza en parques nacionales, para que pueda resultar más acorde con los referidos mandatos constitucionales en materia de ingresos y gastos públicos.
Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation.